Riforma del procedimento di destinazione e assetti organizzativi

Il Commissario ha già sottoposto all'attenzione della Presidenza del Consiglio e del Ministero dell'Interno, talune ipotesi di modifica del procedimento di destinazione dei beni confiscati, oggi disciplinato dall'art. 2 decies della L. 575/1965, introdotto dalla L. 109/1996 con la previsione di una stabile struttura centrale di coordinamento presso la Presidenza del Consiglio.

Il disegno di legge governativo (Atti Senato 733, attualmente in discussione presso il Senato della Repubblica), in riforma dell'attuale disciplina del procedimento di destinazione prevedeva originariamente, all'art. 15, la competenza del Prefetto in ordine "all'assegnazione" (più correttamente destinazione) dei beni confiscati, "in deroga ad ogni altra disposizione di legge".

Ai sensi della normativa vigente, tale competenza è oggi della Direzione Generale della Agenzia del Demanio.

L'Ufficio ha ritenuto di proporre tempestivamente una completa riformulazione dell'art. 15 del D.D.L., finalizzata ad accelerare il procedimento di destinazione con una razionalizzazione delle competenze, prevedendo altresì una stabile "cabina di regia" presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con funzioni di monitoraggio impulso, coordinamento e controllo dell'intera materia.

Quanto al procedimento si propone che la destinazione del bene venga disposta dal Prefetto, su proposta non vincolante del Dirigente regionale dell'Agenzia del Demanio, sulla base della stima del valore risultante dagli atti giudiziari, sentite le amministrazioni interessate all'utilizzo del bene, eventualmente in sede di conferenza di servizi. Il Prefetto procede d'iniziativa se la proposta non è formulata dall'Agenzia del Demanio entro novanta giorni dal ricevimento della comunicazione di confisca.

Al Prefetto va la competenza sulla destinazione, all'Agenzia del Demanio restano i compiti di gestione, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri si consolidano funzioni di impulso, coordinamento e di controllo sostitutivo.

Il modello amministrativo che si propone trae spunto dalle esperienze di coordinamento fra le Amministrazioni interessate realizzate, da ultimo, nel corso del 2008, in sede regionale e provinciale attraverso l'attivazione di protocolli di collaborazione, accordi e tavoli di coordinamento che hanno visto partecipi le Prefetture, l'Agenzia del Demanio, il Commissario, le Autorità giudiziarie, le Regioni, le Autonomie territoriali e gli organismi del terzo settore.

Si ritiene necessario razionalizzare la materia separando la gestione dalla procedura di destinazione, riportando al Prefetto la competenza relativa al provvedimento di destinazione del bene mentre restano affidate all'Agenzia del Demanio le competenze relative alla gestione economico contabile. Ciò al fine di ottimizzare le rispettive attribuzioni funzionali: il Prefetto è l'autorità maggiormente idonea alla valutazione complessiva del contesto socio - economico unitamente alle esigenze di sicurezza connesse alla migliore destinazione del bene, mentre l'Agenzia del Demanio potrà concentrare l'attività sugli aspetti strettamente gestionali, la cui specificità sconsiglia l'attribuzione agli uffici delle Prefetture, anche in relazione all'ingente numero di beni ancora in gestione.

La procedura di destinazione è semplificata concentrando nel Prefetto la titolarità del procedimento e il potere decisionale di destinazione. Quanto alla stima del bene, operazione che oggi rallenta molto la definizione del procedimento, ci si rimette al valore accertato nel corso della fase giudiziaria, valore comunicato al Prefetto dall'Agenzia in sede di proposta. Resta salva la facoltà del Prefetto di richiedere una stima aggiornata ove lo ritenga necessario. In tal modo si consegue un notevole risparmio di risorse e si velocizza la procedura.

La partecipazione di tutti i soggetti pubblici astratti destinatari del bene, è garantita dalla conferenza di servizi convocata dal Prefetto, che consente di ponderare i diversi interessi, superare le criticità della procedura al fine del migliore, effettivo utilizzo pubblico, sociale e produttivo.

Il modello di azione proposto nel Protocollo nazionale per i beni confiscati, già presentato dal Commissario, potrà poi costituire la modalità ordinaria di efficiente esercizio delle nuove funzioni dell'Ufficio Territoriale di Governo in tema di beni confiscati.

Una modalità che con la supervisione in sede centrale di una struttura nazionale presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, consentirebbe di monitorare il funzionamento dell'intero dispositivo, al fine di assicurare continuità all'azione e sinergia di tutte le istituzioni interessate per il superamento delle criticità che ostacolano la destinazione e l'utilizzo dei beni.

Quanto alla struttura centrale facente capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, le ipotesi organizzative possono fare riferimento a due soluzioni.

Di seguito vengono sviluppati sinteticamente i due modelli che appaiono meglio rispondere alla esigenze di razionalizzazione dell'attuale sistema.

Il primo modello organizzativo scaturisce dall'ipotesi di assegnare alla nuova struttura funzioni direttamente gestionali, con l'assorbimento dell'intero iter procedimentale. A quest'ipotesi, che sembra la più efficace per affrontare le criticità sopra esposte e che appare del tutto coerente con le indicazioni rese all'unanimità dalla Commissione parlamentare antimafia della XV Legislatura, corrisponde un modello configurato sostanzialmente come Agenzia.

L'Agenzia, che potrebbe essere denominata "Agenzia Nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla criminalità" si porrebbe quindi come soggetto unico a livello nazionale con competenza esclusiva e generale nella materia dei beni confiscati e, nel rispetto delle prerogative dell'Autorità giudiziaria, dei beni sequestrati e opererebbe sotto la vigilanza e alle dipendenze del Consiglio dei Ministri. Essa costituirebbe un centro nazionale di responsabilità dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia gestionale ed economica.

L'istituzione dell'Agenzia dovrebbe attuarsi secondo il principio dell'invarianza della spesa pubblica, in quanto i maggiori oneri verrebbero bilanciati dalla contemporanea riduzione delle risorse attualmente assegnate all'Agenzia del Demanio per la gestione dei beni confiscati.

Come già detto, la nuova Agenzia si occuperebbe del bene dalla fase del sequestro giudiziario alla fase della sua destinazione e del suo utilizzo sociale o istituzionale. L'attribuzione di competenze e poteri incisivi risulta appunto finalizzata ad assicurare particolare efficacia e continuità all'azione amministrativa, rafforzata dalla puntuale previsione degli obiettivi da raggiungere (quantitativi, qualitativi e temporali), degli adempimenti necessari e dei meccanismi di verifica e di controllo.

Il nuovo soggetto dovrebbe seguire la gestione del bene lungo l'intero suo iter procedimentale, muovendosi secondo un disegno organico di intervento. Nella fase del sequestro giudiziario l'Agenzia si porrebbe a supporto dell'Autorità giudiziaria per il più efficace raccordo di questa fase con quella amministrativa e la più proficua gestione del bene, anche in termini di redditività, soprattutto nei casi in cui i beni siano costituiti da aziende. L'Agenzia avrebbe la responsabilità diretta della gestione della fase successiva alla confisca definitiva, con l'obiettivo primario di ridurne al minimo i tempi, mentre, nella fase successiva alla destinazione eserciterebbe soprattutto compiti di coordinamento e supporto nonché, in particolare, di finanziamento finalizzato ad agevolare l'effettivo utilizzo del bene da parte delle Amministrazioni locali (diretto o tramite assegnazione a soggetti sociali), oggi lasciato alle iniziative dei destinatari, privi, quasi sempre, delle risorse economiche necessarie per le ristrutturazioni o le riconversioni dei beni.

Per quest'ultimo aspetto, l'Agenzia dovrebbe operare all'interno di un sistema "razionalizzato" nel quale dovrebbe prevedersi anche l'utilizzo delle risorse provenienti dai beni confiscati al fine di rendere efficienti e produttivi gli stessi beni. Ciò presupporrebbe, come già precedentemente evidenziato, una integrazione delle previsioni normative succedutesi nel tempo, e anche di recente, che hanno destinato le risorse economiche derivanti dai beni confiscati a diversi utilizzi (risarcimento delle vittime della mafia e dell'usura, informatizzazione dei processi, edilizia scolastica e da ultimo, al sistema giustizia nel suo complesso), prevedendo che almeno una parte di queste risorse possa essere destinata, attraverso l'Agenzia, ad una gestione dei beni improntata a criteri di imprenditorialità e di elasticità gestionale che consentano di superare, con maggiore efficacia, le criticità che si frappongono alla loro rapida e proficua utilizzazione.

Il secondo modello organizzativo appare maggiormente coerente con i principi di riduzione degli organismi pubblici, confermati anche di recente con la L. 133/2008, e prevede l'istituzione di una struttura stabile che - in aggiunta alle attuali competenze di indirizzo, impulso e coordinamento del Commissario - possa disporre anche di poteri di ispettivi e di intervento diretto, tra i quali quelli di controllo per sostituzione. Tra i compiti nuovi è poi essenziale quello del monitoraggio dei beni con l'obiettivo di un'unica banca dati. Com'è noto oggi, di fatto, esistono due banche per i beni sequestrati e confiscati: una, in fase di completamento, gestita dal Ministero della Giustizia è il Sistema Informativo Prefetture Procure Italia meridionale - SIPPI che riguarda essenzialmente i procedimenti giudiziari; l'altra è la banca dati dell'Agenzia del Demanio, che segue il bene durante il procedimento di destinazione.

In termini di responsabilità organizzative, questo modello è in sintonia e completa razionalmente l'intero meccanismo, altrimenti acefalo, di affidamento ai Prefetti della responsabilità del procedimento di destinazione dei beni confiscati prevista dal Governo all'art. 15 del D.D.L. A.S. 733.

L'articolazione territoriale dell'attività, il necessario rapporto con le Autorità giudiziarie, il coinvolgimento delle Regioni e delle Autonomie territoriali rende assolutamente opportuno che tale struttura trovi nella Presidenza del Consiglio dei Ministri la sua collocazione più adeguata. Essa potrebbe costituire, quindi, una evoluzione dell'attuale Ufficio del Commissario, debitamente rafforzata. La nuova struttura, pertanto, svolgerebbe compiti di impulso, di coordinamento, ispettivi e sostitutivi, nonché di raccordo con le Autorità amministrative e giudiziarie ed i soggetti del terzo settore coinvolti nel processo di utilizzazione sociale dei beni, secondo le direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri.

La definizione organizzativa della struttura, quale articolazione della Presidenza, dovrebbe poi definirsi con separato Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

 

Ipotesi di integrazione dell'art. 15 D.D.L. 733.

Di seguito il testo della disposizione proposta dal Commissario alla Presidenza con relativa relazione illustrativa.

ART.15

L'art. 2 decies della L. 575/1965 è così sostituito:

1. Ferma la competenza del Ministero delle Finanze (Agenzia del demanio) per la gestione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali di cui agli artt. 2 nonies, 2 decies e 2 undecies della L. 575/1965, 12 sexies della L. 356/1992, la destinazione dei beni immobili e dei beni aziendali è effettuata con provvedimento del Prefetto dell'Ufficio Territoriale di Governo ove si trovano i beni o ha sede l'azienda, su proposta non vincolante del dirigente regionale dell'Agenzia del demanio, sulla base della stima del valore risultante dagli atti giudiziari, salvo che sia ritenuta necessaria dal Prefetto una nuova stima, sentite le amministrazioni di cui all'art 2 udecies interessate, eventualmente in sede di conferenza di servizi, nonché i soggetti cui è devoluta la gestione dei beni.

Il Prefetto procede d'iniziativa se la proposta di cui al primo comma non è formulata dall'Agenzia del Demanio entro novanta giorni dal ricevimento della comunicazione di cui al comma 1 dell'articolo 2 nonies.

Anche prima dell'emanazione del provvedimento di destinazione, per la tutela dei beni confiscati si applica il secondo comma dell'art. 823 del c.c..

2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri assicura il coordinamento delle amministrazioni interessate alla gestione, destinazione e utilizzo dei beni confiscati alla criminalità, con compiti di impulso, ispettivi e sostitutivi nonché di raccordo con le Autorità giudiziarie e con le Autonomie Regionali e territoriali. La definizione funzionale, organizzativa, organica e strumentale della struttura verrà attuata con apposito D.P.C.M. da emanarsi entro 90 giorni dall'approvazione della presente legge.

3. Il Presidente del Consiglio dei Ministri riferisce annualmente al Parlamento sullo stato di attuazione della disciplina di destinazione e utilizzo dei beni confiscati alla criminalità.

4. Gli oneri di funzionamento della struttura non devono comportare aumento di spesa e sono posti a carico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nell'ambito degli ordinari stanziamenti di bilancio.

 

Relazione illustrativa

La riforma del procedimento di destinazione dei beni confiscati è dettata dalle perduranti difficoltà applicative della disciplina concernente la gestione, la destinazione e l'utilizzo dei beni confiscati alle organizzazioni criminali. Il modello amministrativo che si propone trae spunto dalle esperienze di coordinamento fra le Amministrazioni interessate realizzate, da ultimo, nel corso del 2008, in sede regionale e provinciale attraverso l'attivazione di protocolli di collaborazione, accordi e tavoli di coordinamento che hanno visto partecipi le Prefetture, l'Agenzia del Demanio, il Commissario, le Autorità giudiziarie, le Regioni, le Autonomie territoriali e gli organismi del terzo settore.

Si ritiene necessario razionalizzare la materia separando la gestione dalla procedura di destinazione, riportando al Prefetto la competenza relativa al provvedimento di destinazione del bene mentre restano affidate all'Agenzia del demanio le competenze relative alla gestione economico contabile. Ciò al fine di ottimizzare le rispettive specificità e attribuzioni funzionali che individuano nel Prefetto l'autorità maggiormente idonea alla valutazione complessiva del contesto socio-economico unitamente alle esigenze di sicurezza connesse alla migliore destinazione del bene, mentre l'Agenzia del Demanio potrà concentrare l'attività sugli aspetti strettamente gestionali, la cui specificità sconsiglia l'attribuzione agli uffici delle Prefetture, anche in relazione all'ingente numero di beni ancora in gestione.

La procedura di destinazione è semplificata concentrando nel Prefetto la titolarità del procedimento e il potere decisionale di destinazione. Quanto alla stima del bene, operazione che oggi rallenta molto la definizione del procedimento, ci si rimette al valore accertato nel corso della fase giudiziaria, valore comunicato al Prefetto dall'Agenzia del Demanio in sede di proposta. Resta salva la facoltà del Prefetto di richiedere una stima aggiornata ove lo ritenga necessario. In tal modo si consegue un notevole risparmio di risorse e si velocizza la procedura.

La partecipazione di tutti i soggetti pubblici astratti destinatari del bene, è garantita dalla conferenza di servizi convocata dal Prefetto, che consente di ponderare i diversi interessi, superare le criticità della procedura al fine del migliore, effettivo utilizzo pubblico, sociale e produttivo.

In materia di tutela si rinvia all'art. 823 del C.C. che affida all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico.

Si conferma il mantenimento presso la Presidenza del Consiglio di una struttura centrale di coordinamento, in ragione della pluralità di competenze delle amministrazioni coinvolte nella materia, ritenendo necessario intervenire con una logica di sistema che si occupa del bene dalla fase del sequestro a quella della effettiva utilizzazione. La struttura, che sarà delineata con un successivo D.P.C.M., avrà compiti di impulso, coordinamento, ispettivi, sostitutivi e di raccordo con le Autorità amministrative e giudiziarie nonché con i soggetti del terzo settore coinvolti nel processo di utilizzazione sociale dei beni. Gli oneri finanziari per il suo funzionamento non comportano aggravio di spesa, e vanno imputati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri nell'ambito degli attuali stanziamenti di bilancio che già prevedono gli oneri connessi al funzionamento dell'Ufficio del Commissario di cui al D.P.R. 6.11.2007.

Si prevede, infine, che il Presidente del Consiglio dei Ministri riferisca annualmente al Parlamento sull'attuazione dei procedimenti di destinazione ed utilizzo dei beni.