I modelli procedurali utilizzati per la destinazione dei beni confiscati sono differenti. Ogni provincia opera secondo canoni difficilmente riconducibili ad unità e legati ad iniziative riferibili alla sensibilità di questo o quel Prefetto, ovvero alla proposta di qualche Ente locale o, ancora, all'attivismo di questa o quella associazione.

Il programma di lavoro dell'Ufficio ha puntato a razionalizzare questa serie importante di iniziative secondo un modello di azione tendenzialmente uniforme e condiviso, caratterizzato da tre fondamenti: continuità , concretezza e concertazione di un'azione amministrativa sempre riferita a beni e contesti specifici.

L'attività che in questi anni è stata realizzata in forme episodiche nelle diverse province ha comportato risultati parziali e contraddittori, indicativi di una debolezza intrinseca dell'azione dello Stato a fronte di una criminalità che opera con estrema determinazione e coerenza, avendo come unico scopo la riaffermazione del proprio potere di controllo del territorio.

Uno degli strumenti attraverso cui l'Ufficio del Commissario ha avviato un'azione di coordinamento tendenzialmente uniforme su tutto il territorio nazionale è costituito proprio dal Protocollo nazionale sui beni confiscati.

E' apparso, cioè, opportuno individuare soluzioni condivise dai vari soggetti pubblici e privati che operano sul territorio a presidio della legalità, ricorrendo ad atti pattizi che specifichino quanto vi è di poco chiaro nelle procedure, e stabiliscano il ruolo dei vari attori che vi concorrono, e altresì individuando meccanismi che fungano da stimolo e da vero e proprio acceleratore delle pratiche.

Per realizzare ciò e per dare un indirizzo unitario alle variegate azioni avviate sui vari territori provinciali, il Commissario ha stilato uno schema di Protocollo nazionale che, traendo spunto dai tanti strumenti d'intesa sin qui sottoscritti, ha cercato di ricondurre ad unità le positive attività contenute in ciascuno di essi, riunendo in un solo documento le azioni di tutti i soggetti che dal sequestro giudiziario conducono alla destinazione ed al materiale utilizzo del bene che viene così restituito e reso redditizio a favore della società civile.

E' un approccio che guarda ai beni in modo sistematico e pone il Prefetto, nella sostanza, quale guida e protagonista del procedimento amministrativo di destinazione.

D'altro canto solo i Prefetti, per il ruolo di tutori della legalità e dell'ordine e della sicurezza pubblica nonché di coordinamento e d'impulso che svolgono sul territorio, sono in grado di costruire quella rete di sinergie necessaria a dare concretezza e spessore all'azione dello Stato contro il predominio criminale.

L'obiettivo è quello di dare concretezza e soprattutto continuità all'azione amministrativa e gestionale, senza scaricare sugli utenti finali le criticità che il bene accumula, per ragioni e responsabilità diverse, durante la lunga fase giudiziaria e nel corso di quella amministrativa: la logica è quella di cercare e trovare prima, le soluzioni ai problemi che ostacolano l'utilizzo, sfruttando sinergicamente le competenze, la forza e le risorse di tutte le Istituzioni e della società civile; di chiamare alla loro responsabilità gli attori pubblici in una fase in cui quegli stessi attori sono investiti, anche formalmente, di responsabilità, rispetto alla sorte del bene.

Il Protocollo nazionale, in qualche modo anticipando le novità legislative in corso di definizione, istituisce presso le Prefetture un tavolo istituzionale, che funge anche da conferenza dei servizi.

Al tavolo è prevista la partecipazione di Prefetto, Agenzia del Demanio, Regione, Enti locali ed altri enti utilizzatori (es. l'Università), le Forze dell'Ordine (Polizia di Stato, Guardia di Finanza, Carabinieri) i dirigenti degli Uffici giudiziari, altri soggetti che il Prefetto, di volta in volta ritenga di far intervenire (come l'Agenzia delle Entrate, la cui Direzione Generale ha espressamente e formalmente assicurato la partecipazione) con i compiti indicati nel Protocollo il cui testo integrale è allegato al presente atto.

Un tavolo che annualmente (o nel diverso termine stabilito in sede locale) programma gli interventi su beni confiscati in concreto individuati.

I procedimenti relativi a questi beni giungeranno al tavolo, preventivamente istruiti da una segreteria tecnica composta da personale appartenente ai vari uffici attori nella procedura. L'Ufficio del Commissario peraltro ha ipotizzato uno schema operativo del procedimento istruttorio.

Componenti

-funzionario prefettizio, coadiuvato da incaricati di:

Agenzia del Demanio, enti destinatari, rappresentanti associazionismo.

Procedure:

-La Prefettura riceve le pratiche,già istruite per l'esame del tavolo, dall'Agenzia del Demanio e dagli altri enti che rilevano criticità;

-ogni pratica dovrà essere corredata da una scheda riassuntiva contenete tutti i dati utili per l'esame della pratica da parte del tavolo;

-la scheda, unitamente a copia degli atti istruttori, se il tavolo ha funzione di conferenza dei servizi, dovrà essere inviata ai componenti istituzionali nei termini stabiliti dalla L. 241/1990;

-la segreteria tecnica dovrà verificare la correttezza dell'istruttoria e convocare il tavolo con annesso ordine del giorno;

-per ciascuna riunione dovrà essere redatto verbale contenente le determinazioni ed il verbale approvato dovrà essere inviato a tutti i componenti del tavolo ed al Commissario per il monitoraggio;

-la segreteria tecnica si occuperà anche della predisposizione di appositi quesiti necessari alla risoluzione di casi specifici.

La segreteria tecnica si riunirà con cadenza periodica fissa e, comunque, ogni qualvolta il Prefetto lo ritenga necessario.

La verifica della completezza istruttoria prevista tra i compiti della segreteria dovrà riguardare gli atti a supporto delle problematiche poste all'attenzione del tavolo, al fine di consentire ai componenti dello stesso una valutazione compiuta delle criticità che ostacolano la gestione, la destinazione o l'utilizzo del bene.

Un modulo che punta, dunque, al risultato dell'effettiva utilizzazione per far giungere i beni agli enti destinatari possibilmente privi di ostacoli, un obiettivo, quindi, che può raggiungersi con l'impegno sinergico di tutte le istituzioni e delle associazioni interessate.

Il Protocollo nazionale è stato formalmente inviato a tutti i soggetti interessati, con espresso invito a formulare osservazioni e contributi.

Le Forze dell'Ordine (Carabinieri, Polizia di Stato e Guardia di Finanza) coinvolte in sede territoriale dai Prefetti, hanno espressamente richiesto ai Comandi centrali di poter sottoscrivere formalmente il Protocollo.

Oltre al Dipartimento della Pubblica sicurezza, che ha, in qualche modo, partecipato alla formulazione dell'atto unitamente al Gabinetto del Ministro il Comando Generale della Guardia di Finanza ha formalmente condiviso e autorizzato l'intervento in sede provinciale, riconoscendo la validità del modello proposto con una apposita circolare inviata ai Comandi territoriali.

Osservazioni e contributi sono pervenute da talune Prefetture (Bari, Reggio Calabria, Roma in particolare), dall'Agenzia del Demanio e dal Gabinetto del Ministro dell'Interno.

Successivamente è stato presentato in sede di Conferenza Regionale delle Autorità di P.S. allargate - in talune sedi - a tutti i soggetti interessati alle procedure, all'Agenzia del Demanio, alla magistratura, agli Enti locali e alle associazioni che si sono tenute presso le Prefetture di Bari il 12.02.2008, di Reggio Calabria il 13.02.2008, di Catania il 27.02.2008, di Palermo il 28.02.2008, di Torino il 4.03.2008, di Milano il 5.03.2008 e di Roma il 1.04.2008.

Lo strumento di concertazione proposto dal Commissario è stato espressamente indicato nel Protocollo firmato a Casal di Principe (CE) il 31.07.2008 dal Ministro dell'Interno, dal Presidente della Regione Campania e dal Commissario, quale modello da seguire per il coinvolgimento delle istituzioni locali e della società civile nel progetto relativo al finanziamento di beni confiscati da riconvertire in "grandi opere per la legalità".

Il Protocollo nazionale, è stato aggiornato con le recenti modifiche legislative (L. 125/2008 e L. 133/2008), potrebbe costituire la nuova modalità ordinaria di azione amministrativa in tema di beni confiscati.

E ciò soprattutto in relazione al nuovo modello procedurale proposto dal Governo al Parlamento nell'ambito del D.D.L. n. 733.

Altro aspetto di rilievo focalizzato dal Protocollo è relativo alla partecipazione e al ruolo dell'Autorità giudiziaria. Proprio perché la gestione amministrativa del bene definitivamente confiscato presenta profili di connessione con le "funzioni giurisdizionali e di amministrazione della giustizia", si è offerta ai dirigenti degli Uffici giudiziari, l'opportunità di sottoscrivere - scegliendo modalità, natura e ambito della partecipazione - il Protocollo d'intesa.

A tutti i Procuratori Generali ed i Presidenti delle Corti di Appello è stata inviata, in data 14.03.2008, la bozza del Protocollo nazionale, "pure prioritariamente diretto la fase amministrativa di gestione e destinazione, affinché l'Autorità giudiziaria, eventualmente invitata in sede provinciale dal Prefetto che riterrà di promuovere il Protocollo nel territorio di competenza, possa valutare adeguatamente i termini della propria partecipazione al tavolo". Si richiamava quindi l'attenzione sull'art. 4 relativo ai compiti dell'Autorità giudiziaria (peraltro mutuati da quelli indicati in talune bozze di Protocollo locale elaborate in sede di Corte di Appello).

Nessun Capo degli Uffici giudiziari di merito (era stato chiesta la trasmissione ai Tribunali e alle Procure di ciascun Distretto) ha avanzato dubbi in ordine alla legittimità, nei termini indicati, della partecipazione dei Dirigenti degli Uffici giudiziari, mentre in talune sedi (a Napoli, per esempio) gli appartenenti all'ordine giudiziario hanno fortemente condiviso e salutato con soddisfazione l'iniziativa, ritenuta utile e proficua.

I dirigenti degli Uffici Distrettuali di Bari, tuttavia, con nota del 16.05.2008, hanno ritenuto di richiedere al Consiglio Superiore della Magistratura se fosse consentita "la partecipazione dei dirigenti degli Uffici giudiziari ad un "tavolo permanente tecnico - istituzionale" il quale opera con le funzioni (di natura amministrativa) della "Conferenza di servizi" ex art. 14 della L. 241/1990 e nell'ambito delle competenze attribuite al Prefetto dall'art. 9 del D.P.R. del 3.04.2006, n. 180.

L'Ufficio ha inviato al Consiglio Superiore della Magistratura un nota illustrativa nella quale, tra l'altro ha esplicitato che "il tavolo dovrebbe costituire, come risulta dal testo del Protocollo, uno strumento di semplificazione per facilitare l'efficienza dell'azione pubblica, obiettivo cui non deve restare estranea la giurisdizione quando ne sia tutelato l'esercizio indipendente e autonomo".

Il tavolo ha funzioni di conferenza di servizio, ovviamente, solo laddove si tratti di raccogliere i pareri previsti dalla legge, al fine di adottare provvedimenti amministrativi in esito al procedimento di cui alla L. 109/1996, per snellire e velocizzare la procedura, consentendo, come prevede l'art. 14 L. 241/1990, l'esame contestuale della pratica e l'acquisizione dei pareri da parte dei soggetti pubblici.

A tale conferenza di servizio, com'è ovvio, non viene chiamata l'Autorità giudiziaria, che resta, evidentemente estranea.

Non a caso il Protocollo all'art. 1, quinto cpv, recita "al tavolo è riconosciuta la funzione di conferenza di servizi ex art. 14 L. 241/1990 per la destinazione e l'utilizzazione dei beni confiscati". Dunque la funzione di conferenza di servizio è limitata esclusivamente a questa attività amministrativa e non al resto delle attività del tavolo.

La previsione che riguarda le Autorità giudiziarie rimanda, in realtà, ad attività esterne all'esercizio della giurisdizione ovvero ad attività sancite direttamente dalla legge e ribadite nel Protocollo e vale a dire:

1. comunicazione dei provvedimenti di sequestro e/o confisca (evidentemente dopo la libera, indipendente e autonoma decisione in sede processuale), cioè di dati non più segreti o riservati, "al fine di individuare, in previsione della definitività dei decreti, un possibile utilizzo a fini sociali del bene"; è quindi un'attività amministrativa "connessa" e susseguente a quella giudiziaria, rispetto alla quale la previsione di una comunicazione - impegno liberamente e volontariamente assunto (nessuno obbliga le Autorità giudiziarie a sottoscrivere il Protocollo) - determina una facilitazione (ed è notoria la lentezza dei procedimenti - giudiziari e amministrativi - in questo settore) ed una razionalizzazione delle procedure che costituisce manifestazione di sensibilità alla collaborazione istituzionale.
2. L'obiettivo di incrementare, se possibile, (sono queste le parole della legge) la redditività dei beni in sequestro è solo richiamato nel Protocollo e trova la sua fonte nell'art 2 sexies L. 575/1965; la gestione da parte dei giudici delegati è dunque finalizzata ad assicurare che il bene sia libero da vincoli giuridici o di fatto (si pensi agli immobili occupati dai proposti spesso citati da giornali e telegiornali; alla necessità di tutelare i diritti dei terzi creditori, alle ipoteche gravanti sugli immobili).
3. Anche l'attività prevista per la Corte (sulla scorta di prassi virtuose già in atto presso l'Ufficio di Milano e altrove) riguarda attività amministrative (quella del raccordo con gli uffici giudiziari) esterne all'esercizio della giurisdizione ovvero attiene ad obblighi che trovano nella legge la loro fonte primaria (la trascrizione presso i pubblici registri dei sequestri e la nomina di dell'amministratore giudiziario).

Le attività previste (peraltro in ogni sede i sottoscrittori modulano liberamente i termini della loro partecipazione al fine del pieno rispetto delle norme primarie e secondarie che disciplinano le funzioni delle attività di ciascun soggetto) davvero non mettono in pericolo l'indipendenza e l'autonomia della magistratura, né costituiscono ragione di interferenza o condizionamento: consentono invece una libera assunzione di responsabilità e di collaborazione istituzionale.

La partecipazione dei dirigenti degli Uffici giudiziari si svolge dunque su un piano diverso dal formale procedimento amministrativo. Si tratta, cioè, di intervenire in una sede di confronto e di collaborazione istituzionale al fine di ricercare, nel rispetto delle differenti competenze e attribuzioni, la massima efficienza ad un'azione pubblica tesa a dare effettività al diritto della collettività a riutilizzare i beni sottratti dalle organizzazioni criminali.

Nel corso degli ultimi anni, peraltro, analoghi tavoli di concertazione sono stati utilmente attivati a livello provinciale da diverse Prefetture (Milano, Roma, Brindisi ed altre) con la proficua partecipazione dei dirigenti degli Uffici giudiziari di quelle sedi.

E' motivo di soddisfazione rilevare che la VI Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura, ha accolto integralmente le osservazioni dell'Ufficio, esplicitate anche nel corso di un'apposita audizione del Commissario. In data 27.11.2008 il plenum del Consiglio, all'unanimità ha approvato una Risoluzione che sancisce la piena adeguatezza istituzionale dello strumento di collaborazione dell'Autorità giudiziaria alle azioni amministrative volte alla destinazione ed utilizzo dei beni.